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外朝无决策权，只是执行内朝命令。朝廷大臣要参与机要，必须要有“领尚书事”或者“平尚书事”的头衔。
东汉建立后，刘秀将“尚书”的职权范围和机构进一步扩大，发展成为“尚书台”。尚书台的正副长官分别为尚书令和尚书仆射，另设尚书左右丞各一人，作为尚书令仆的辅佐官。
尚书台下设置“六曹”，各曹的长官为侍郎，六曹分别管理国家的各项具体事务：“三公曹”负责监察；“吏部曹”负责任免官吏；“民曹”负责赋役税收；
“客曹”负责少数民族事务和外交事务；“二千石曹”负责刑罚诉讼；“中都曹”负责首都治安。尚书台官员的品位并不高，尚书令秩仅千石，尚书仆射秩仅六百石；各曹的长官“侍郎”仅四百石；而具体管理事务的长官“令史”，秩仅二百石。
尚书台各级官员的官阶虽低，但是，朝廷之上，事无巨细，无所不掌，权力极大，直接听命于皇帝。东汉对尚书台“官小权大”的这种安排，目的就是更便利于皇帝的控制。
刘秀加强皇权的这种措施，在东汉初年确实起到了明显的作用。然而，到了东汉中期，却发生了一种微妙的权力转移。尚书台职微权重，既拥有实际权力，又便于皇帝控制。而尚书台既然便利于皇帝自己控制，自然也就便利于外戚的控制，自然也就便利于宦官的控制。
不论是外戚，还是宦官，只要加有“平尚书事”、“录尚书事”的头衔，就能指挥、控制尚书台，而一旦控制了尚书台，就等于把国家政权掌握在了自己手中。所以说，中央职能部门职微权重的这种安排，给外戚与宦官轮流专权提供了制度方面的便利。
第二，东汉时期豪强地主势力的发展，是外戚宦官专权的阶级基础。豪强地主的势力到东汉中期更为发展。他们在经济上抢占土地，争夺人口，就必然在政治上争夺权利。
东汉的外戚，一般都是功臣宿将，名门大族，他们是豪强地主上层的代表。东汉的外戚，主要有“马、窦、邓、梁”四大家族。东汉明帝的马皇后，是大功臣马援的女儿；章帝的窦皇后，是大功臣窦融的曾孙女；和帝的邓皇后，是功臣邓禹的孙女；
顺帝的梁皇后，是功臣梁统的后代。这四大家族，集功臣与外戚于一身，势力非常强大。除了马皇后一门，能够自我谦抑之外，其余的几家，都是专横跋扈，显赫一时。
据记载：“窦氏一公、两侯、三公主、四二千石，相与并时。自祖及孙，官府邸第相望京邑，奴婢以千数，于亲戚、功臣中莫与为比。”
窦融的曾孙窦宪，因女弟立为章帝皇后，崇贵日盛，专横跋扈，连皇室成员也惧怕其三分。窦宪曾以低价强买章帝姐姐沁水公主的庄园，而公主竟然不敢与窦宪计较。
章帝知道后，大怒，当面严厉斥责窦宪曰：“深思前过，夺主田园时，何用愈赵高指鹿为马？久念使人惊怖。昔永平中，常令阴党、阴博